消除重慶市集體經濟“空殼村”的幾點建議

　　農村集體經濟組織是農村集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織。2019年，中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出，要探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。近年來，重慶市農村對集體資產按照家庭聯產承包的原則，將集體資產應分盡分，導致集體經濟無經營性收入的“空殼村”眾多。探尋解決集體經濟發展中遇到的五大問題，有針對性地采取消除“空殼村”的相應對策，更好地發展壯大村級集體經濟，對實施鄉村振興戰略、推進脫貧攻堅、實現共同富裕具有重大現實意義。

　　《中國農業信息》(雙月刊)始創于1989年，由中華人民共和國農業農村部，中國農學會農業信息分會和中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所共同主辦，是我國目前全方位傳播和刊載國內外農業遙感/農業信息科學領域的信息獲取、處理、分析和應用服務的理論、技術、系統集成、標準規范等方面最新進展和成果，促進學術交流以及農業信息學科關鍵技術與產品的創新研發、集成推廣和應用示范的綜合性科學技術期刊。

　　一、重慶市村級集體經濟發展存在的主要問題

　　2017年，重慶市實現集體經濟收入45.5億元，比2016年增加了2.2億元，但其僅增長4.8%，遠低于全市GDP增長率、人均收入水平增長率。截至2017年，全市“空殼村”比例高達58.1%。由于村級集體經濟薄弱，重慶市農民收入的四大構成中，現階段財產性收入比例較少(僅3%～4%)，與發達地區相比差距較大，如先行改革的廣東南海、上海閔行區，其在農民收入構成中，股份分紅的財產性收入已經占到了農民可支配收入的20%以上。

　　(一)農村產權制度改革和村集體經濟組織發展滯后

　　農村集體產權制度改革完成后，如果沒有取得合法營業資格和組織機構代碼，就無法真正意義上開展經營活動。目前，重慶市村級集體經濟組織組建和登記不到5%，嚴重滯后，必須加快推進。

　　(二)發展村級集體經濟缺少可用資源

　　一是缺少自然資源。上世紀80年代初實行家庭聯產承包責任制時，多數村已將集體土地、山林、水庫等資產全部包產到戶或組，已無集體資產可用。少數村有集體資產，但由于地勢偏遠，交通不便，開發利用價值不大。近年來，水利、交通、農綜、國土等項目實施對農村基礎設施建設投入較大，但是這些基礎設施產權不明晰，對發展集體經濟的促進作用尚不明顯。

　　二是缺少“能人”。很多年富力強、懂經濟、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務工或創業，導致多數村干部年齡偏大，缺乏經營能力。村干部常規工作任務重、壓力大，整天疲于應付，沒有把心思和精力用在發展村級集體經濟和增加群眾收入上。就是有人看準了項目，在沒有足夠的利益導向和政策激勵時，往往是自己干成了最優選擇，很少有人會交給集體干。

　　(三)村級集體發展路徑不清晰

　　重慶市已經形成發展壯大集體經濟意識，也確定了產業帶動型、資源開發型、服務創收型、租賃經營型、項目拉動型五種發展方式。但具體發展路徑尚不清晰，對如何配合發展集體經濟難以明晰，組織部門、財政部門、農業農村部門沒有形成合力，進而難以達到預期效果。

　　(四)村級集體經濟監督亟待規范

　　重慶市普遍實行了村賬鎮管，成立了“三資”監管平臺，但財務管理信息化仍低于85%。建立了村級財務公開制度，但公布賬目大多不及時，有些村還處于一年做一次賬的狀態。村級集體財務管理主體責任不明確，基層有的是經發辦管理，有的是財政所管理，有的在農業服務中心，可見沒有統一的經管隊伍導致成效較低。

　　(五)發展村級集體經濟配套政策不夠完善

　　一是普遍存在認識不足、重視不夠、擔當不力的現象。有人擔心集體經濟發展會走以前大鍋飯的老路，對發展壯大集體經濟可以實現農業農村現代化和農民共同富裕的重要作用認識不足。政府各相關職能部門多是在形式上贊同，但沒有發展集體經濟的整體規劃，缺乏統籌配套的激勵政策措施。如辦理相關證照難，稅收優惠與項目扶持力度不大。重慶市村級集體經濟組織目前大多是注冊為農民合作社，但實際承擔的又非農業生產經營功能，難以按照《農民專業合作社法》運作，且注冊時應工商部門要求，發起人大多只是村組干部等寥寥幾人，存在一定的法律及道德風險。

　　二是發展村級集體經濟政策支持力度不夠。一方面是責任大，風險與責任不成正比，不愿意擔責。認為發展集體經濟費力不討好，風險自己擔、利潤集體得、紅利社員享。另一方面是有的村很想發展集體經濟，也看準了項目，但村集體一直處于保運轉狀態，沒有積累，缺“第一桶金”，只能望洋興嘆。

　　二、消除集體經濟“空殼村”的建議意見

　　對照中央和重慶市委消除“空殼村”的目標任務，針對重慶市發展集體經濟存在的主要問題，提出以下幾點建議意見。

　　(一)加快推進農村產權制度改革和村級集體經濟組織發展

　　要嚴格按照中央統一安排部署，加強農村產權制度改革和村級集體經濟組織組建工作，加快向已完成集體產權制度改革的村發放統一的組織登記證書，以便人民銀行憑證書辦理開戶手續，開展經營活動。

　　(二)做好農村集體“三塊地”改革大文章

　　農村目前最有價值的是農村承包地、農村集體建設用地、農村宅基地，規劃與自然資源管理部門牽頭的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的三項改革，每一樣都能為集體經濟帶來巨大收益。建議盡快開展試點，明確農村集體土地所有權主體和產權主體，在土地征收制度上實現集體有收益;允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，真正實現與國有土地同等入市，同權同價，關注點還包括部分區域的小面積集體建設用地，也可產生巨大收益;探索集體經濟組織成員新申請宅基地有償使用、宅基地自愿有償退出時集體取得收益方式等。通過“三塊地”改革為城市資本下鄉投資、城市居民下鄉消費創造產權條件。

　　(三)積極盤活集體資產

　　一是充分挖掘自身資源潛力，盤活各類看似不起眼的資源、資產，如仍屬村集體管理的閑置校舍、果園、荒山、魚塘、小型水利設施等。特別是城郊結合部、中心集鎮等區位優勢明顯的地方，可采取村企聯建、合股經營、租賃、拍賣等方式為集體經濟注入新的血液，產業特點上選擇農業興村、工業興村、農產品加工業興村、旅游興村等多種形式。如梁平區虎城鎮集中村位于虎城場鎮周邊，村集體整合資金建設了新的農貿市場用于出租，每年收租金12萬元;梁山街道東明村改建蠶房為柚子加工廠，在梁平服務區修建銷售門市經營農特產品，年經營收入近50萬元。二是合理利用地票收益資金。例如，重慶市梁平區集體經濟組織賬上資金1.87億元，地票收益資金集體部分就有1.27億元(共1.74億元，已使用0.47億元)，占比68%。目前這部分資金都在鄉鎮“三資”代理中心或財政所賬上，成為“僵尸錢”，沒有發生任何效益。《重慶市農業委員會、重慶市國土資源和房屋管理局下發了關于加強農村集體經濟組織地票資金使用管理的通知》提出：主要用于集體成員普遍受惠的公益性、公共服務性等新農村項目建設，也可用于發展農村集體經濟。但重慶市2018年4月份凍結了地票資金的使用，同年底解凍，又沒有明確用于發展集體經濟，建議盡快出臺農村集體經濟組織地票資金助推鄉村振興的意見，重點發展壯大農村集體經濟。

　　(四)鼓勵村級集體經濟組織開展經營活動

　　一是組織參加簡單勞務工程項目。每年重慶市都有大量的財政投資項目在農村實施，集體經濟組織完全可以參加一些不要求資質的工程承包，或者有資質公司承包后，一些技術門檻要求不高的勞務可由當地的集體經濟組織承擔。落實《重慶市財政局關于印發重慶市農村綜合改革轉移支付資金管理實施辦法的通知》要求：“綜改資金支持的工程類項目，技術要求不高、村級有能力實施的，原則上由村民自行組織實施，實行報賬制管理;技術要求較高、村級無能力實施的，由鄉鎮政府(含涉農街道)組織實施”。二是承接農業生產社會化服務、壩壩席服務、環境保潔服務、物業管理等收益穩定的經營活動。三是結合農村一、二、三產業融合發展，鼓勵社會資本、新型經營主體與村集體經濟組織開展合股聯營，發展村級特色高效產業，壯大集體經濟。

　　(五)培育農業經營主體參與股權化改革項目

　　鼓勵土地適度流轉集中，根據產業特點培育更多的農業經營主體。根據《重慶市梁平區農業項目財政補助資金股權化改革方案》要求，安排給新型農業經營主體、且額度達到30萬元及以上的涉農產業發展項目，可將補助資金的25%分配給村集體經濟組織，每年按分配金額的約定比例(如銀行年基準貸款利率5%)保底分紅。截至目前，梁平區農業、水務、林業、發改共參加股權化改革項目資金3475萬元，涉及34個村，到分紅期后每年可享受分紅43.44萬元。建議各區縣參考這一政策，走出適合自己區縣的道路，并適度提高村集體經濟組織持股比例。

　　(六)完善集體收益分配機制

　　集體經濟組織產生收益后，對利潤的分配要嚴格按照該集體經濟組織章程執行(梁平區統一不低于60%向成員分配，不高于40%提取為公積公益金)，需要調整分配方案的，應經成員代表大會討論通過。建立集體經濟收益與脫貧攻堅行動深度融合機制，可在公積公益金中拿出部分資金，專項用于補助建卡貧困戶，脫貧后應再繼續補助不少于3年，實現穩定脫貧不返貧后方可退出。

　　(七)強化村級集體經濟“三資”監管體系建設

　　按照《重慶市農村集體資產管理條例》規定，各級農村經營管理站對農村集體資產具體統一指導、協調和監督工作。但各鄉鎮的農村經營管理機構基本沒有，資產、資源還處于無序管理狀態，發展的職能任務也無從談起。建議按照《中共重慶市委辦公廳重慶市人民政府辦公廳印發加強鄉鎮政府服務能力建設實施方案》要求，結合機構改革，加快農村經營管理體系建設，擴大鄉鎮農村經營管理權限，在鄉鎮經濟發展辦公室(經發科)加掛農經辦(農經科)牌子，做到有機構辦事、有人理事。

　　(八)建立部門定點幫扶村級集體經濟組織機制

　　市屬部門應運用部門優勢與鄉村振興示范村、貧困村對接，建立定點幫扶機制，重點培養集體經濟可再生的創收能力。這不僅限于簡單完成修一條路、建一座房、通一座橋等建設任務，而是制定高質量接地氣的發展規劃和實施方案并指導實施。村集體經濟組織收入長效機制沒有形成，村集體經濟發展沒有取得實效，絕不收兵。

　　(九)建立發展集體經濟激勵和容錯機制

　　將村級集體經濟組織發展作為基層黨組織評先的重要條件，每年評選20個先進基層黨組織;獎勵集體經濟發展先進個人每人5000元。對重慶市村集體經濟十強村，每村獎勵2萬元工作經費;對發展村級集體經濟工作成績突出的鄉鎮(街道)、區級部門予以表彰;對發展壯大村級集體經濟作出貢獻的“第一書記”優先提撥，對符合招錄條件的村黨組織書記、村主任優先招錄為公務員或事業單位人員，符合條件的優先推選“兩代表一委員”。在發展集體經濟過程中，不少區、鎮、村干部都有畏懼之心，集體經濟項目難以保證都有收益，擔心萬一項目(特別是財政補助項目)不成功而被追責，反受黨紀政紀處理。建議對在改革創新發展過程中，明確屬于市場等不可預見、不可抗力原因產生的過錯，只要個人沒有違紀違法行為，則應按“三個區分開來”予以容錯。

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文章名稱：消除重慶市集體經濟“空殼村”的幾點建議

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